由“禁”到“限”政策变迁

　　有统计显示,我国登记的电动自行车已达1.2亿辆,估计到2016年会上涨至4亿辆;截至2013年底,北京市电动自行车城乡保有量已达到300万辆,全市每年电动自行车销售量为70万辆至80万辆之间(含以旧换新)。同时,与电动自行车相关的产业,日益成为许多地方政府推动经济增长、创造就业岗位的一个重要支柱产业。

　　在法规层面,关于电动自行车的立法文本数量不断增长,既有对电动自行车若干问题作出零星规定的综合性交通管理立法,也有专门性立法。其中,专门性立法又分为单行性专门立法和综合性专门立法。然而,目前北京市尚未制定综合性的电动自行车专门立法。

　　北京市电动自行车立法起步较早。早在2002年便出台了3个关于电动自行车税费和交通管理的规定,全面禁止电动自行车上道路行驶,这在全国各个城市中处于前列。2005年年底,北京市政府办公厅和北京市公安局先后发文,规定电动自行车经登记、核发牌证之后可以上道路行驶,从而废止了2002年的上述规定。从内容上看,北京市电动自行车立法经历了由“禁”到“限”的政策变迁。北京市虽然在前期陆续颁布出台有关电动自行车的规定,但实际规制效果并不理想,大量电动自行车超过国家标准,交通事故频发,在所有因道路交通事故引起的住院病历中,因电动自行车引起的伤害比例颇高。

　　事实证明,在采取电动自行车禁止通行政策的城市中,其实施效果也并不理想。实践中,电动自行车销售、上道路行驶等问题很难得到彻底根治,甚至陷入了“越禁越多”的管制怪圈。

　　世界卫生组织资助的“电动自行车立法研究”项目主持人、清华大学法学院副院长余凌云教授表示:“电动自行车管理由‘禁’到‘限’的政策转向,意味着城市管理者逐步摆脱了‘以禁代管’的思维定式,转而采取更为务实的态度,直面当前电动自行车管理中存在的突出问题,寻求更为精细化和人性化的管理方案。”

　　现行规定规制效果不理想

　　有统计显示,2009年以来,北京地区已经发生35起涉及电动自行车的火灾,其中多数是由充电中的电池引发的;在路面通行中,电动自行车违法行为十分突出,电动自行车不悬挂车牌现象普遍存在,道路上超速行驶现象突出,电动自行车驾驶人普遍缺乏安全驾驶的法律知识和意识;因电动自行车引起的交通事故频发,2009年全国因电动自行车事故死亡的人数达到3600余人,比2004年增加近6倍。世界卫生组织驻华代表处高级项目官员何景琳表示:“电动自行车事故不断上涨背后最重要的原因有缺乏交通法规常识,违反交通规则,危险的驾车行为,包括超速、酒驾、不佩戴头盔,电动自行车相关交通法规执法不严,电动自行车生产未严格按照国家标准等。”

　　上述情况从一个侧面说明,北京市虽然在前期陆续颁布出台有关电动自行车的立法文件,但是其实际规制效果并不理想。世界卫生组织委托清华大学对电动自行车生产和使用的现行法律法规进行梳理和回顾,清华大学的研究明确了有关电动自行车管理和骑车者行为的问题,包括修订电动自行车国家标准的必要性。修订电动自行车国家标准

　　据悉,电动自行车管理办法专家建议稿包括总则、生产和销售管理、登记管理、通行管理、超标电动自行车的特别规定、法律责任以及附则,对应当前在电动自行车管理过程中存在的疑难问题,明确了有关电动自行车管理和骑车者行为的问题,包括修订电动自行车国家标准的必要性,亮点频现。

　　专家建议稿建议修改电动自行车国家标准,限制电动自行车的速度和重量,生产企业要对生产的电动自行车安装不可拆除或调节的限速器。余凌云指出,我国现行电动自行车国家标准发布于电动自行车刚刚开始生产和销售的1999年,将符合国家标准电动自行车通用技术条件的电动自行车划分为非机动车辆,而该标准没有注意到电动自行车产品性能得到提升的现实,也没有照顾民众的通行需求和产业发展的需要。

　　专家建议稿提出,在电动自行车的生产与销售管理领域,实行电动自行车产品目录动态管理制度,并加大对生产、销售超标电动自行车的查处力度,在电动自行车管理中推广实施信息规制手段,同时明确规定超标电动自行车生产企业、销售商或者改装者的产品缺陷责任。

　　专家建议稿要求,所有电动自行车应登记注册,强调电动自行车注册登记业务的施行范围应覆盖本地所有区域,准予办理注册登记业务的电动自行车仅限于达标车辆,除过境电动自行车外,异地电动自行车应在当地公安交管部门办理变更登记后方可在当地道路行驶,强化对电动自行车的审验力度,推行便民措施。

　　在电动自行车的通行管理方面,专家建议稿强化对非法改装车辆的管理,电动自行车在非机动车道上的行驶速度不得超过15公里每小时,规定督促驾驶人办理上牌登记的措施,规定限制或者禁止电动自行车通行的措施。

　　关于超标电动自行车的定性,专家建议稿明确,超标的电动自行车不属于非机动车,不能一概归入机动车的范畴,不符合轻便摩托车国家标准的超标电动自行车属于一类特殊车辆,分别参照机动车或者非机动车的标准进行管理。对于不符合规格的超标电动自行车,在登记和执法环节加强审验力度:不符合国家标准的电动自行车应当在办理临时通行登记;交警执法中查获未经临时通行登记的超标电动自行车或非法改装的电动自行车,应暂扣车辆,给予罚款并责令检修,使其符合国家标准。

　　专家建议稿明确,所有超标电动自行车使用者必须佩戴头盔。余凌云透露,根据我国现行的电动自行车国家标准,电动自行车和自行车一样不需要驾驶证或保险,也不强制佩戴头盔。最新研究发现,电动自行车骑行者对交通规则知之甚少,经常违反交通规则,仅19.84%的电动自行车骑行者知道正确的限速是多少。电动自行车骑行者不采取安全措施,仅少数电动自行车骑行者佩戴头盔。在江苏苏州观察发现该比例仅为2%至9%;在受伤住院的电动自行车骑行者中,最常见的受伤部位是头部,颅脑损伤也很常见。为此,预防伤害最有效的一个政策是推广电动自行车骑行者佩戴头盔,这可以通过立法规定佩戴头盔、宣传教育以及激励措施等综合手段来实现。

　　专家建议稿确立了超标电动自行车的第三者责任强制保险制度。规定超标电动自行车应当办理第三者责任强制保险,在申请办理超标电动自行车临时通行登记时,未提供第三者责任强制保险凭证的,公安机关交通管理部门不予登记。据余凌云介绍,电动自行车引起的受伤经常给伤者带来巨大的经济损失,需要自己支付高额住院费,并给医疗卫生系统造成负担;研究发现,95.7%的电动自行车事故的伤者都没有保险,而电动自行车事故的平均住院费为8229元人民币。

　　余凌云表示,如何通过制定妥善的电动自行车管理方案,处理好尊重民众的通行权利、确保道路的安全环境和兼顾电动自行车产业的发展利益三者之间的关系,成为一项重要的研究课题,拷问着实践部门的建构理性与实践智慧。